Por: Pedro Trujillo Álvarez, PhD
El debate sobre el empleo de efectivos militares en labores de seguridad ciudadana no es nuevo. En muchos países occidentales se ha solventado -al menos teóricamente- al definir un espacio exterior del Estado, como responsabilidad de las fuerzas armadas (defensa de la soberanía), y otro interior para las fuerzas policiales (seguridad ciudadana). En otros, sin embargo, procesos históricos recientes no han terminado de establecer esa separación y todavía, incluso de manera más profusa, la colaboración policial-militar o el empleo exclusivo de militares en seguridad ciudadana, son acciones frecuentes y percibidas de distinta manera por la ciudadanía.
En el caso guatemalteco hay diversas razones que es necesario abordar para comprender la situación: la “reciente historia” de conflicto armado interno, los elevados índices de violencia y una falta de confianza institucional.
- El conflicto armado interno.
En diciembre de 1996, la firma de la Paz Firme y Duradera puso fin a treinta y seis años de conflicto armado interno. En los Acuerdos de Paz (1996)1 se proponían modificaciones a la constitución para adecuar dicho marco legal a esos principios generales asignados a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado en la mayoría de los países occidentales. La citada reforma proponía, entre otras cuestiones, cambios en la misión del ejército y la inclusión de un artículo referido a la policía:
- El Ejército de Guatemala es una institución permanente al servicio de la Nación. Es único e indivisible, esencialmente profesional, apolítico, obediente y no deliberante. Tiene por función la defensa de la soberanía del Estado y de la integridad del territorio. Está integrado por fuerzas de tierra, aire y mar. Su organización es jerárquica y se basa en los principios de disciplina y obediencia;
- La Policía Nacional Civil es una institución profesional y jerarquizada. Es el único cuerpo policial armado con competencia nacional cuya función es proteger y garantizar el ejercicio de los derechos y las libertades de las personas, prevenir, investigar y combatir el delito, y mantener el orden público y la seguridad interna. Conduce sus acciones con estricto apego al respeto de los derechos humanos y bajo la dirección de autoridades civiles. La ley regulará los requisitos y la forma de ingreso a la carrera policial, promociones, Ascensos, traslados, sanciones disciplinarías a los funcionarios y empleados incluidos en ella y las demás cuestiones inherentes al funcionamiento de la Policía Nacional Civil.
Como consecuencia, en 1999 se llevó a cabo una consulta popular para cambiar la constitución, y que tanto el ejército como la policía figurasen en ella, lo que permitiría separar la seguridad interior de la exterior y definir con precisión las instituciones responsables. No obstante, la mayoría de la ciudadanía optó por el “no” y la constitución nunca fue modificada2. Desde entonces, y hasta la fecha, ninguna otra propuesta ha sido planteada.
Al no producirse los cambios legales sugeridos en los Acuerdos de Paz, y mientras la Policía Nacional Civil (PNC) se constituía -además de crear las correspondientes instituciones de inteligencia civil- se siguió operando -total o parcialmente- con unidades militares. Con el tiempo, la PNC asumió progresivamente las distintas misiones de seguridad ciudadana si bien con la participación militar (patrullas combinadas) en muchos de los casos, según el gobierno y la situación de inseguridad sentida y reclamada por el ciudadano. En el fondo, se seguía empleando un modelo mixto que había surtido efecto durante el conflicto armado interno y al que la ciudadanía estaba habituada.
- El alto índice de violencia en el país.
Los elevados índices de violencia3 que padece la ciudadanía guatemalteca han permitido ofrecer desde la política -y como una solución paliativa- el empleo de la fuerza armada4 en misiones de seguridad. Y no solamente hay posiciones en contra del empleo de militares, también, y en muchas ocasiones, son las personas quienes lo solicita en beneficio de su seguridad inmediata. Un círculo “vicioso-virtuoso” que justifica la acción política desde el reclamo ciudadano, y viceversa.
De esa cuenta, y en un espacio gris, legalmente confuso, con ausencia de debate público, débil institucionalidad y fuertes reclamos sociales, además de mala gestión política -en general-, se dan las condiciones ideales para “una tormenta perfecta” que permite -e incluso potencia- el uso de fuerzas militares en tareas de seguridad, a pesar de la ineficiencia señalada por autores como Gómez Rosa (2010-149)5:
La realización por las Fuerzas Armadas de labores de seguridad ciudadana, lucha contra la delincuencia organizada, intervenciones con ocasión de catástrofes naturales y otras diversas tareas humanitarias en apoyo de la sociedad es indicativo de la falta de mecanismos de seguridad, protección civil y servicios sociales más que una muestra de la necesidad de los ejércitos. Además, hay que considerar que la utilización de la costosa organización militar para la realización de estas labores es ineficiente en términos de coste-beneficio.
En todo caso, la delincuencia común, pero también un tipo de violencia más “específica” como los grupos armados internos, el crimen organizado o las maras, representan flagelos constantes en el país, lo que demanda propuestas de políticas públicas y decretos de situaciones especiales en muchos casos.
Esas “nuevas amenazas” suelen ser difícilmente enfrentadas únicamente por unidades policiales. En muchos lugares se ha promovido la colaboración interinstitucional (militares-policías), creado fuerzas intermedias o conformado fuerzas de tarea. Por otra parte, los grupos armados internos y las maras son amenazas muy específicas del espacio centroamericano, lo que requiere una especial atención en su confrontación porque no siempre responde a parámetros internacionales en materia de seguridad ni son bien percibidas, desde una observación tradicional, determinadas medias que puedan adoptarse.
- La confianza en las diversas instituciones.
La falta de confianza institucional, especialmente en los poderes Ejecutivo y Legislativo, aunque también en el Judicial, dificulta la acción política en el momento de emprender reformas legales necesarias con vistas a adoptar una política de Estado apoyada por la mayoría de los partidos políticos.
Esa falta de confianza general -que contrasta con la positiva percepción de las fuerzas armadas- se pone de manifiesto en diferentes estudios, como el más reciente editado por Keefer, P y Scartascini (2022)6. Las policías gozan de baja credibilidad y apoyo social, lo que “obliga” a la búsqueda de consensos políticos y marcos legales de cooperación.
Como resultado, el gobernante de turno se encuentra con la disyuntiva de emplear efectivos militares, pero también con una oportunidad para que cierta oferta política se adecúe a las demandas sociales, y la incluye en propuestas de gobierno especialmente en momentos electorales o de competencia por el poder. Lo anterior se ve reforzado por exigencias de sectores productivos, en el sentido de que los altos costos agregados a la inseguridad repercuten en la competitividad frente a otros mercados externos más estables7.
La práctica en la región ha sido emplear las fuerzas armadas en la lucha contra maras y la criminalidad común y organizada, y es frecuente ver a la policía nacional acompañada de efectivos militares e incluso a las policías locales o municipales, consecuencia de reclamos ciudadanos o de decisiones políticas que consideran que el empleo de los ejércitos coadyuva a una mejor seguridad pública.
En esas condiciones es difícil prescindir del empleo del ejército, y el ambiente político, social y de delincuencia enmarca la actuación conjunta militar-policial.
[1] Especialmente en el Acuerdo sobre fortalecimiento de poder civil y función del Ejército en una sociedad democrática y en el Acuerdo sobre reformas constitucionales y régimen electoral. En: http://biblioteca.oj.gob.gt/digitales/44084.pdf
[2] Con apenas un 18,55% del padrón electoral, ganó el no con un 55.6%. En: https://www.prensalibre.com/hemeroteca/triunfa-el-no-en-consulta-sobre-acuerdos-de-paz/
[3] Guatemala ocupa el puesto 106 de 163 países en el Índice de Paz Global 2022, es el número 7 de los países centroamericanos-caribeños (incluido México), y solamente hay 8 países con peor calificación en América Latina, aunque el índice reconoce una ligera mejoría. El peor subindicador es Societal Safety and Security domain, lo que incide en la percepción social y política indicada.
En: https://reliefweb.int/report/world/global-peace-index-2022
El número de homicidios anuales en Guatemala ha sido: 4,772 (2015), 4,520 (2016), 4,428 (2017), 3,885 (2018), 3,561 (2019), 2,572 (2020), 2,830 (2021) y 2,983 (2022). La tasa por 100,000 habitantes ha sido: 30.69 (2015); 28.56 (2016); 27.52 (2017); 23.77 (2018); 21.45 (2019); 15.26 (2020); 16.54 (2021) y 17.19 (2022). En: https://www.dialogos.org.gt/sites/default/files/2023-01/Informe%20Homicidios%20Diciembre%202022.pdf
[4] La denominación oficial en Guatemala es la de “Ejército de Guatemala”. Sin embargo, a los efectos de este trabajo utilizaremos indistintamente ese vocablo o los de fuerzas militares o fuerzas armadas.
[5] Gómez Rosa, F. (2010). La desmilitarización en Centroamérica. En M. Requena, Luces y sombras de la seguridad internacional en los albores del siglo XXI (tomo II). Madrid: Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado. Pág. 149.
[6] Keefer, P y Scartascini, editores (2022). Confianza: La clave de la cohesión social y el crecimiento en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo.
[7] Guatemala ocupa el puesto número 43 entre los países con mayor costo de la violencia, cifrado en 9% del producto Interno Bruto (PIB). Índice de Paz Global 2022. En: https://reliefweb.int/report/world/global-peace-index-2022