Reformar la policía ha sido una tarea difícil y compleja a lo largo de los últimos 30 años en América Latina. Lamentablemente, son más las frustraciones que los logros en ese propósito. A la vez, se han conseguido avances concretos que permiten decir que, en promedio, las policías de Latinoamérica son un poco mejores de lo que fueron antes de los esfuerzos de reformas en la región.

Como sabemos, no es el caso de Nicaragua que, en su momento, logró ser considerada modelo de policía y referente para los temas de la relación policía-comunidad. El Informe de Desarrollo Humano 2013-2014 (PNUD, 2013) señala que, en 2011, el PNUD “identifica ocho procesos que explican los éxitos de la policía (de Nicaragua): (a) el perfil comunitario; (b) el abordaje preventivo de la violencia juvenil; (c) el abordaje diferenciado, preventivo e integral de la violencia intrafamiliar y sexual; (d) el sistema de educación policial; (e) el enfoque de género; (f) la planificación institucional; (g) las estadísticas”. (p.115)

Se debatía, incluso, si es que la policía de Nicaragua no era el factor predominante para que se tuviera una tasa mucho más baja de homicidios y para que no existieran, virtualmente, las maras; ambos factores que, interrelacionados, explicaban la gravedad del problema de delincuencia en el triángulo norte de Centroamérica.

La discusión es hoy ociosa en la medida en que la Policía Nacional de Nicaragua ha dejado de ser lo que fue por la intervención política de la dictadura de Daniel Ortega y su cónyuge (la “familia imperial”, como la llamaba Ernesto Cardenal). Utilizada para reprimir la disidencia, ha devenido en soporte de un régimen autoritario. El Informe del Mecanismo Especial de Seguimiento para Nicaragua (MESENI), aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, da cuenta de “al menos, 212 personas muertas hasta el 19 de junio, 1,337 personas heridas y 507 personas estuvieron privadas de la libertad (CIDH, 2018, p.7).

Lamentablemente, la Policía Nacional de Nicaragua ha sido protagonista de esta tragedia. Al punto de que, muy recientemente, el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos ha establecido sanciones específicas para la Policía, bajo el argumento de que el régimen de Ortega la ha utilizado como instrumento en su campaña de represión violenta contra el pueblo nicaragüense. Incluyendo “el uso de munición real contra manifestantes pacíficos y la participación en escuadrones de la muerte, así como la realización de asesinatos extrajudiciales, desapariciones y secuestros”. Establecen sanciones que congelan todos los activos estadounidenses de la Policía Nacional de Nicaragua y de los tres comisionados y prohíben a sus ciudadanos hacer negocios con ellos (Infobae, 2020).

Dada la masiva y cruel represión a los ciudadanos a los que se debían, el consiguiente repudio popular, la intrínseca vinculación con un régimen corrupto y abusivo, así como su aislamiento internacional, cambiar la actual policía capturada por el régimen Ortega-Murillo es imperativo para cuando se conquiste el orden democrático.

A continuación, apuntes generales sobre temas que necesitarán reflexión y posición para conseguir ese objetivo.

1. ¿Reforma o refundación?

Dado el punto al que ha llegado el deterioro de la policía en Nicaragua, ya no se puede hablar de una simple reforma, si la entendemos como expulsión de algunos de sus jefes o nuevos códigos de conducta; sino de una refundación, entendida como un proceso mucho más complejo que una reforma, que necesita mayor fuerza política, legitimidad social, apoyo internacional, capacidad de doblegar la resistencia interna y tiempo.

Evidentemente, tratándose de una institución como la policía, que no puede dejar de actuar en defensa de la sociedad todos los días, el concepto de refundación no significa borrar por completo lo anterior y empezar desde cero poco a poco y con todo nuevo. Más aún, cuando se trata de que las buenas prácticas del pasado deban continuar y ser estimuladas para mejorar. Se tiene que seguir contando al inicio con la gran mayoría de los miembros de la “antigua” institución; por lo que el concepto de refundación es más un mensaje político de hasta dónde se quiere llegar, que desde dónde se quiere partir.

2. ¿Quién hace la reforma?

Esa ha sido una de las discusiones permanentes en América Latina. En no pocos casos, las instituciones policiales han reivindicado para sí mismas la capacidad de producir esas transformaciones. Hay ejemplos interesantes en Colombia[fn]En Colombia, hubo dos grandes procesos de reforma y modernización de la Policía Nacional de Colombia, razonablemente exitosos, hechos desde la propia institución. Ambos liderados por los directores generales de la misma. El primero, por Grosso Serrano y el segundo, por Óscar Naranjo.[/fn], Ecuador y Chile, por mencionar algunos países.

De otro lado, en muchísimos más lugares la reforma ha sido promovida, dirigida e implementada desde el poder político y muchas veces en contra o con poco entusiasmo de las instituciones policiales.[fn]En el Perú, las dos reformas en las que he participado (2001-2004 y 2016-2018) fueron impulsadas por el poder político, contando con importantes aliados en los mandos policiales; pero no los suficientes para preservar lo avanzado cuando la voluntad política de cambio desaparece a nivel presidencial.[/fn]

La respuesta ideal sobre los términos en que debe darse la reforma policial es pocas veces fácil de conseguir porque tienen que ver con la conjunción de voluntades en varios niveles. Una, en la que el horizonte macro y la visión de qué tipo de institución se tiene que construir la da el poder político elegido por la población para gobernar y, otra, en que en la puesta en práctica de esas ideas y visión de lo que debe ser la reforma participa activamente la propia policía.[fn]En el caso de la reciente y ambiciosa reforma de la Policía Nacional de Honduras, se conjugó la decisión de reformar al más alto nivel político (quizás porque la situación era ya insostenible) con la existencia de oficiales jóvenes formados con una mentalidad más moderna, que pudieron adquirir posiciones de liderazgo a consecuencia de un ambicioso proceso de depuración por actores externos que sacó a los más antiguos y contaminados por el crimen organizado. El problema hoy con la reforma en Honduras es la falta de legitimidad y la consiguiente precariedad del Gobierno que impulsó la reforma.[/fn]

En Nicaragua, es más probable que, dado el profundo desprestigio de la policía por su rol represivo durante la dictadura, es casi nula la posibilidad e incluso inconveniente que el liderazgo venga de la propia institución policial.

3. Condiciones políticas adecuadas

Toda reforma institucional afecta intereses creados (muchas veces ilegales) y visiones “antiguas” sobre lo que hay que hacer. Son intereses que prevalecen en la cultura de las instituciones. Incluso, en situaciones de transición de un régimen autoritario a uno democrático habrá sectores que, por distintas razones, no se comprometerán con este proceso. Por ello, es importante que haya un acuerdo amplio, sea tácito o mejor aún explícito, entre distintos actores para comprometerse con la reforma de la policía, como parte de una reforma del Estado, que debe incluir, también al Poder Judicial a la Fiscalía y al sistema penitenciario. Hacerlo no ha sido fácil en ningún país, pero hay que poner los mayores esfuerzos para convertir estas reformas en política de Estado y no solo de Gobierno.

4. Apoyo ciudadano

Las policías, incluso aquellas que están en un proceso de reformas, tienen una interacción diaria con las personas, que genera inevitablemente situaciones potencialmente conflictivas y que afecta la imagen institucional. Ello no va a cambiar de inmediato. En ese sentido, será tremendamente importante que los líderes políticos y policiales de la reforma sepan construir una narrativa que permita asociar los problemas subsistentes, como consecuencia de una vieja policía que se resiste a morir. Los liderazgos políticos tienen que trabajar activamente en resaltar aquello que va cambiando para bien, como parte de la nueva visión de policía que se busca construir.

En esto, es tremendamente importante la transparencia. Mientras mayor sea la transparencia en el proceso de reformas, habrá más confianza y mejores posibilidades de una relación positiva con los medios de comunicación que, como es obvio, no tienen que ser aliados de las políticas públicas, porque su función es otra, pero si la información fluye se puede aspirar a una información más balanceada en que la opinión pública obtiene buena información sobre el proceso de reforma.

5. Apoyo internacional

Más lento de lo que hubiera sido deseable, pero el Gobierno de Ortega ha terminado muy aislado de la comunidad internacional, principalmente de Europa y los Estados Unidos.

Por cierto, a las múltiples ra,zones para ello se ha sumado el irresponsable manejo de la epidemia de coronavirus. Décadas antes, Nicaragua fue considerada como nación con oportunidad de producir grandes cambios en las áreas de justicia y seguridad y fruto de ello fue uno de los países que más ayuda internacional y asistencia técnica recibió para tales propósitos.

En el caso específico de la Policía Nacional de Nicaragua, hubo un enorme apoyo para su institucionalización y capacitación de parte de muchos países, en particular, de los países nórdicos de Europa y de España. Dicho apoyo fue dirigido a áreas y temas relacionados, por ejemplo, con estrategias de fortalecimiento institucional, policiamiento preventivo y esfuerzos específicos para prevenir la violencia contra la mujer.

6. Claridad conceptual en lo que se quiere conseguir

¿Cuáles son las características de una nueva policía para un país que quiere construir una democracia moderna y respetuosa de los derechos humanos? En mi opinión, tiene que ser una policía definida en función de las personas y la comunidad, no para defender la seguridad del Estado (al menos, no con las características que esta tiene en regímenes autoritarios), sino para defender los derechos fundamentales de las personas. Tanto en lo referente a la vida e integridad física, pero también la libertad, el respeto a la diversidad, a la propiedad y, en general, el cumplimiento de las leyes legítimas aprobadas por un Estado democrático.

En segundo lugar, la subordinación subjetiva debe dar paso a la subordinación objetiva. La subordinación subjetiva es aquella que se establece en torno a un Gobierno específico por su ideología u orientación política, lo que encaja perfectamente con lo que fue la situación cuando era policía sandinista y ahora que es una policía al servicio del régimen dictatorial. La subordinación objetiva es a las leyes y las instituciones de la democracia en cuanto tales, la policía no puede hacer lo que quiera al margen de las normas de un país, no es autónoma, de allí lo de subordinación; pero tampoco debe obediencia a quienes las trasgreden.

En tercer lugar, una nueva policía deber ser muy cercana a la población, a partir del reconocimiento que la prevención del delito es la función más importante en la lucha contra la inseguridad. En la medida en que la prevención no es solamente una función policial ni se limita solo a sus ámbitos de competencia, una estrategia de trabajo articulada con otros sectores es fundamental para el éxito de la función policial. En ese marco, la participación independiente y voluntaria de la población en estrategias de seguridad preventiva es muy importante.

En palabras de José María Rico, pionero de los estudios de policía en América Latina: “…el valor de su intervención dependerá de la capacidad que muestre, no solo en responder en forma satisfactoria a las numerosas demandas de los ciudadanos, sino también en adaptarse rápidamente a las transformaciones de la sociedad que le sirve de entorno y a cuyo servicio se encuentra” (Rico, 2005, p. 17).

Por mi parte, le agregaría otro intangible: dejar de inspirar miedo y/o desprecio, para conseguir respeto.

7. Ámbitos esenciales de una reforma/refundación policial

Son tantas y tan diversas las reformas policiales que ha habido en América Latina, que es imposible definir un esquema único. Varios investigadores hemos tratado de hacer un mapa de los temas que una reforma idealmente debe incluir. Creo que, en términos generales, son bastante parecidas, comparto la mía:

1. Reincorporación de líderes emblemáticos injustamente sacados por defender autonomía y principios democráticos que puedan ayudar al proceso.
2. Depuración profunda y continua de malos elementos con garantías y criterios de evaluación objetiva y de preferencia con participación externa.
3. Desmilitarización, estableciendo con claridad que la de la policía es una función diferente que requiere formación, doctrina y especialización propias y no copiar las de los militares. Esto no tiene que ver con que una institución sea mejor o peor que la otra, sino más bien con reivindicar la identidad específica de cada una.
4. Renovación de la doctrina, pedagogía y currículo en la formación y capacitación profesional. El cambio debe venir desde las escuelas.
5. Mecanismos efectivos de lucha contra la corrupción y el abuso. Para ser creíbles debe haber transparencia y para evitar el “espíritu de cuerpo”, combinar controles internos con fiscalización ciudadana.
6. Especialización profesional. Las labores policiales son disímiles y luego de una formación básica deben especializarse. Entre las más importantes: investigación policial, policía de prevención y comunitaria, inteligencia, orden público.
7. Profesionalización del manejo de recursos económicos y humanos. Tercerización de especialidades no policiales. Gerencias profesionalizadas, entre otros cambios.
8. Mejora de la autoestima y calidad de vida de los policías. Mejor formados, mejor pagados y tratados serán más respetados y respetarán más a la población a la que se deben.
9. Diversidad generacional, de género y cultural, para ser expresión de la sociedad a la que protegen.
10. Inversión en recursos humanos, infraestructura, equipamiento y tecnología. Si bien hablamos de policías pobres en países pobres, diversas vías permiten acceder a un mínimo razonable que permita un trabajo adecuado de las policías.

8. Tiempo y voluntad política para perseverar

Uno de los desafíos más importantes que enfrenta la mayoría de los procesos de reforma es el paso del tiempo.

Desde la deducción policial, estar en un proceso permanente de cambios genera incertidumbre y temores, por más compromisos que haya habido al inicio con la necesidad de hacerlos. Se empieza a producir un desaceleramiento de la lógica del cambio, y las demandas, implícitas o incluso explícitas, de poner un alto al orden de las transformaciones, comienzan a crecer con el tiempo.

En el caso de la policía, una institución que tiene que seguir trabajando y produciendo resultados mientras se reorganiza la situación, es mucho más compleja que, por ejemplo, la que podría darse con las Fuerzas Armadas que, en todas partes del mundo, pueden dedicar una parte importante de su tiempo y sus capacidades a planificar su actuación futura. La policía enfrenta situaciones que debe resolver cada minuto y emergencias que deben alterar planes preestablecidos una vez por semana. El desafío de mantener en el tiempo una lógica de cambios que implica reorganización interna, nuevos aprendizajes, procesos externos de supervisión, etc., es enorme.

Desde el lado de la política en democracia, también el paso del tiempo ha tenido efectos contraproducentes. La política es competitiva, quien está en la oposición aspira legítimamente a ser Gobierno. Quien está en el Gobierno tiene que producir resultados en períodos relativamente breves o no logrará el apoyo popular para un futuro político. Las críticas a la falta de resultados de las reformas en el corto plazo comienzan a ser más frecuentes. La explicación de que muchos de los cambios darán resultados en el mediano y largo plazo pueden ser conceptualmente justificables, pero políticamente inviables.

Lucia Dammert, conocida especialista en la materia, lo parafrasea del modo siguiente: “Los procesos de reforma han enfrentado diversos problemas. En primer lugar, la reacción al interior de la institución que percibe las nuevas directrices como amenazantes. En segundo, la negación de la opinión pública o los grupos políticos conservadores que ponen en duda la eficacia de estos procesos en el combate a la delincuencia. En tercer lugar, el apoyo político ha sido errático. De cierta forma, se podría afirmar que las reformas no han sobrevivido al cambio de liderazgo en las instituciones o en el ámbito político. Por ende, no todas estas iniciativas han perdurado en el tiempo y su camino de implementación muestra múltiples avances y retrocesos” (Dammert, 2005, p. 62).

Una reforma policial, si quiere ser exitosa, tiene que comprender las lógicas antes mencionadas y ser capaz de combinar, de una manera inteligente, resultados tangibles de corto plazo, con procesos de mediano y largo plazo. A la vez, darle a la institución policial progresivamente, determinadas garantías sobre su vida profesional.

Para terminar, es importante remarcar que lo planteado en este artículo no debe leerse como una receta que se debe administrar, menos aún como una propuesta analítica que garantizará el éxito. Es importante iniciar con perspectivas que nos ayuden a poner en blanco y negro ideas y temas que han estado presentes en muchos esfuerzos de reforma en América Latina de distintas maneras y que sería importante que se consideraran como un punto de partida útil, para construir la propia reflexión y experiencia nicaragüense en este terreno.

BIBLIOGRAFÍA

CIDH. (2018). Graves violaciones a los derechos humanos en el marco de las protestas sociales en Nicaragua. Washington, D.C.

Dammert, L. (2005). Reforma policial en América Latina. Revista Quorum n.º 12, 2005. Universidad de Alcalá, España. pp. 53-64.

Infobae. (20 de marzo de 2020). “EE. UU. sanciona a Policía Nacional de Nicaragua por represión violenta”.

PNUD. (2011). Una Década de Trabajo en Materia de Seguridad Ciudadana y Prevención de Conflictos en América Latina y El Caribe 2001-2010.

Rico, J.M. (2005). El rol policial en ciudad y seguridad en América Latina. Lucía Dammert y Francisco Paulsen editores. Santiago, Chile, FLACSO-Chile.