Por Mark Ungar

Introducción

La reforma policial en América Latina siempre ha sido una lucha, con más retrocesos que avances. Para la pequeña minoría que resulta en legislación y política, aun la reforma mejor diseñada y respaldada políticamente, enfrenta una avalancha de obstáculos. Se necesita apoyo constante de los oficiales electos, aceptación de los jefes policiales, pautas claras, una combinación de estándares específicos y, sobre todo, pero casi siempre olvidado, una evaluación transparente para corregir los problemas inevitables que surgen. Solo un evento una elección o una protesta— puede descarrilar incluso la reforma más prometedora, como en Venezuela, Bolivia en 2006 y Buenos Aires en los noventa. Un plan que tardó años en crearse puede colapsar en un día.

Y para los cambios que sobreviven, los números fríos muestran su debilidad: en la última década, América Latina aumentó un 34 % su gasto en seguridad, pero tiene una tasa de homicidios cuatro veces más que el promedio mundial, y 43 de las 50 ciudades más mortales del mundo. No es sorprendente que, según el Latinobarómetro de 2018, el 65% de los ciudadanos expresó tener poca o ninguna confianza en la policía.

Pero la reforma policial también es persistente, llegando a todos los países de América Latina, y los reformadores casi siempre comienzan de nuevo después de los fracasos. El fuerte movimiento de derechos humanos, el Estado de derecho construido en respuesta a la época larga de juntas militares y el movimiento social en constante expansión han creado una base permanente para la reforma. Bajo la democracia, la reforma siempre es viable.

Con el marcado deterioro de la democracia, enfrentamos un escenario que América Latina no ha afrontado por 20 años: reformar el sector seguridad durante o después de autoritarismos. En la época de transición democrática, entre 1982 y 2000, hubo reformas policiales en países con regímenes más o menos democráticos con participación civil más o menos libre.

La situación actual no solo en Venezuela y Nicaragua —sino en Brasil, Bolivia, El Salvador, Honduras y otros países cuyas democracias están bajo asalto— requerirá que volvamos a visitar y evaluar el período inicial de la reforma, además de las deficiencias de los últimos 20 años.

I. Panorama de las reformas: balance de procesos recientes

1. ESTRUCTURA: la democratización contemporánea trajo los cambios más profundos en la historia de la policía: la primera desmilitarización total de la seguridad interna; menos división interna para permitir la promoción de los rangos inferiores a los superiores; y una descentralización que hace al Gobierno más receptivo a las causas locales distintas de la violencia. Pero también vino más inestabilidad. Primero, ha sido la rotación rápida de oficiales, después y también entre elecciones; el mandato promedio de un comisario policial es apenas de dos años; algunos países tienen un ministro de seguridad casi cada año. Y proliferación: cuando una política no produce resultados, hay una tendencia de formar nuevas agencias, pero sin estudio suficiente de la ineficacia de las que sustituyen o de sus relaciones con otras.

Algunos países tienen hasta 15 filiales enfocándose en un mismo problema como pandillas, lo que hace imposible la coordinación y las relaciones jerárquicas dentro de la policía. Además, en general, la descentralización en seguridad no ha tenido preparación, recursos y coordinación adecuadas. En un área metropolitana que necesita una política única, puede haber una docena de Gobiernos y políticas diferentes; en Venezuela, el aumento de 21 a 126 agencias policiales, después de la Ley de Descentralización de 1989, contribuyó a un aumento del 200 % de delitos. Y, más recientemente, un regreso a la militarización, como con los Kaibiles en Guatemala, la Policía Militar en Honduras, y la Ley de Seguridad Interior de 2017 en México.

2. INTELIGENCIA E INVESTIGACIÓN: el nexo de la estructura policial debe ser la inteligencia. Ha habido avances importantes, sobre todo la formación de agencias investigativas dentro de la fiscalía, además de unidades especiales, como por ejemplo contra la extorsión. Otro avance determinante ha sido la habilitación de bases de datos con información comprensiva. El Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) de México, por ejemplo, integró 34,000 bases de datos de más de 250 instituciones de Gobierno. En El Salvador, la Policía Nacional Civil, Fiscalía General y el Instituto de Medicina Legal formaron la Mesa Técnica de Homicidios para consolidar sus datos divergentes. La formación y, a veces integración de institutos independientes, también ha mejorado la calidad de datos cuantitativos, como con el Observatorio Venezolano de Violencia, el Monitor de Violencia de Globo en Brasil, y el Instituto Universitario en Democracia, Paz y Seguridad en Honduras. Pero a pesar de este desarrollo, falta apoyo para cada etapa de investigación, desde la protección de escenarios del crimen hasta laboratorios y formación de expedientes. A muchas bases de datos nacionales les falta información completa, sobre todo de la fuente más importante, los ciudadanos, con un porcentaje de denuncia que oscila entre 10 % y 35 % en América Latina.

Una razón por la cual las políticas no pueden frenar el crimen es porque es cada vez más organizado. Según la Oficina ONU sobre Drogas y Crimen, el crimen organizado mundialmente gana hasta US$870 mil millones cada año, más de los PIB de Argentina, Colombia y Bolivia juntos. El crecimiento ha sido tan rápido que ha transformado todo el ecosistema del crimen organizado, de ser menos jerárquico, disciplinado y competitivo a ser más flexible, diverso y cooperativo. Los viejos carteles se han desmoronado en facciones y se han unido con los de otros, con una expansión del número y tipos de entidades involucradas: pandillas vecinales, milicias rurales, guardias de negocios; trabajadores sociales; grupos de limpieza social; comités de autodefensa comunal y muchas de las 16,000 empresas (y sus 3.8 millones de guardias) de seguridad privada.

Con alianzas fluidas y una fuerza laboral de contratistas viene más flexibilidad estructural y más colaboración con sus espacios físicos, comunicaciones, transporte, operaciones electrónicas e inversiones de sus ganancias en la economía legal. Los beneficios se multiplican con la expansión de las líneas de suministro y los tipos de contrabando: estupefacientes; propiedad (como ganadería); productos monetarios (como juegos ilegales); armas de fuego; malware; trata de personas; y recursos naturales (como minería). Algunos ejemplos son las pistas de aterrizaje en áreas forestales, despejadas por leñadores y utilizadas por narcotraficantes; vínculos entre mineros y partidos políticos en Los Andes; colaboración entre coyotes, narcotraficantes y maras en América Central. En Guatemala, funcionarios del sector agrícola trabajan con el crimen organizado para cortar árboles prohibidos que transportan a los EE. UU. en camiones que vuelven con armas de fuego. En Colombia, esta colaboración ha resultado actualmente en la producción de cocaína a niveles más altos; un aumento anual de deforestación de hasta un 23 %; y ganancias anuales de la minería ilegal de oro de $2.4 mil millones, tres veces más que la cocaína.

3. PERSONAL Y CAPACITACIÓN: la reforma empieza en las academias, con mejores requerimientos; nuevas pedagogías, como la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad en Venezuela; con mayor foco en la prevención, como en el Instituto Técnico Policial de Honduras; y más autonomía, como en El Salvador, donde un consejo plural es encargado de la selección y capacitación. En muchos cuerpos policiales, un ciudadano con menos de seis años de escolaridad puede convertirse en agente de seguridad pública. El promedio de participación femenina en los cuerpos policiales es de tan solo del 13 % (BID, 2019). Y, por supuesto, la corrupción infecta a todo el personal. El 47 % de los latinoamericanos considera que la policía es corrupta y 53 % afirma que el Gobierno no hace lo suficiente para luchar contra el problema que se extiende a todos los rangos. Se estima que cada año las agencias de seguridad venden al menos 25 mil armas a los narco-carteles, maras y otros grupos criminales.

4. POLICÍA COMUNITARIA (COP): Reconociendo que los ciudadanos son los “anticuerpos” a la inseguridad, la policía comunitaria ha sido un cambio total en el paradigma de seguridad en la América Latina democrática. Tiene formas y definiciones diversas, pero el fundamento común es que ponen a los ciudadanos al frente de su seguridad con iniciativas que ellos mismos desarrollan, como consejos con la policía y ayuda para grupos vulnerables. Pero a pesar de cientos de programas locales (como en Bolivia), regional (como Buenos Aires) y nacional (como en Chile), las fuerzas policiales han resistido los cambios estructurales que requiere la COP, como la formulación participativa de políticas, la evaluación del desempeño y tácticas no letales.

5. JUSTICIA: América Latina ha enfrentado directamente las dos debilidades principales en su sistema de justicia. Primero, es la adopción de un proceso acusatorio, probablemente el mayor paso para los derechos procesales en su historia. Segundo, es la expansión del acceso a la justicia a través de esfuerzos como los jueces de paz. Pero sigue faltando el apoyo suficiente para el sistema acusatorio, como representación legal para los detenidos y fondos para los fiscales y jueces. Muy pocos países cumplen con sus propios mínimos presupuestarios constitucionales para los poderes judiciales. En Guatemala, la Fiscalía no tiene presencia en más del 40 % del país. La resolución promedio de un caso criminal es hasta de 18 meses en Venezuela y 30 meses en Honduras. Y en toda América Latina, menos del 10 % de homicidios llega a juicio.

Las debilidades en estas cinco áreas amenazan la seguridad y justicia de los ciudadanos y, en el proceso, las democracias que han construido.

II. Autoritarismo: desafíos comunes en Venezuela y Nicaragua

La policía y el régimen político de un país tienen una relación simbiótica: la destrucción de los derechos, las políticas y la estabilidad de una policía ineficaz o abusiva se extiende rápidamente en las bases de una democracia. Al igual que con las fuerzas armadas en el pasado, las principales amenazas a la democracia comienzan con la policía y se extienden rápidamente a través de sus instituciones: la rendición de cuentas horizontales y verticales; la corrupción de los partidos; el deterioro del Poder Judicial; la estructura administrativa. Y, sobre todo, la impunidad: la realidad y la creencia popular de que muchos sectores de la población están exentos de la ley, desde criminales comunes hasta élites políticas.

Y con más autoritarismo viene una contradicción que propaga este cáncer —más poder físico en y por el Estado fomenta más incertidumbre y caos en la sociedad— que agrava esta relación perversa. Más uso de la policía para objetivos políticos y más oficiales vinculados con el Gobierno, más violencia arbitraria y más grandes las lagunas con la gente. Con más violencia viene más vigitalismo[fn]Tomarse uno la justicia por su mano y tratar de aplicar la ley de acuerdo con la propia interpretación de lo justo e injusto. Acción llevada a cabo por un grupo de voluntarios autoorganizados, con el propósito de proteger un interés común: tal como la libertad, la propiedad o la integridad física […] En el supuesto de inexistencia de un cuerpo de seguridad, constituido y fiable, fuerza de seguridad privada con sus propias normas. West’s Encyclopedia Of American Law. Término: «Vigilantism». https://legal-dictionary.thefreedictionary.com/Vigilantism. (Trad. Remeseiro Fernández.)[/fn] y tráfico de armas. El Poder Judicial, inundado con casos políticos, tiene menos tiempo para una jurisprudencia que fortalezca el Estado de derecho. Y menos oportunidad para el debate y evaluación que deberían hacer los comités legislativos para que las políticas no violen los derechos de los ciudadanos en nombre de su seguridad. Como se puede ver en los EE. UU., ninguna democracia está exenta de estas situaciones.

III. Reformas policiales en las transiciones del Siglo XII: Estrategias para una hoja de ruta

Dentro de cada fuerza policial hay favoritismo, amenazas y discriminación. Pero en los regímenes autoritarios, tales prácticas se politizan, convirtiéndose en la función principal de todas relaciones internas. La lealtad al Gobierno se convierte en la determinación primordial para la promoción, el despliegue operativo, así como las tareas cotidianas. Y si el Gobierno colapsa, esta politización genera represalias, purgas y otras actividades desestabilizadoras. Esto se agrava, particularmente, contra oficiales que se encargan de hacer cumplir la agenda política de regímenes como los de Venezuela y Nicaragua.

Si el autoritarismo hace más rígida la policía, la democratización debe hacerla más transparente y flexible para mostrar su compromiso con la transición y para manejar sus dificultades, a través de reformas en al menos cinco áreas. A corto plazo, se necesitan acciones inmediatas de despolitización y descentralización enfocados en mejoramientos concretos y rápidos; en el largo plazo, hay que eliminar las profundas malas prácticas que han sobrevivido las transiciones e1n el pasado y, que, como una pastilla venenosa, fácilmente puede destruir un nuevo régimen democrático.

1. ESTRUCTURA: la estabilidad estructural debe ser la prioridad, porque el cese de la politización podría provocar el abandono a gran escala de los puestos policiales y entre los que continúan en la fuerza, la incapacidad material para mantener el orden público.

• DESCENTRALIZACIÓN: las oficinas locales policiales deben recibir recursos enseguida. Venezuela tiene 23 fuerzas estatales y más de 80 fuerzas municipales que carecen en gran medida de infraestructura, manuales, equipo básico como armas, protección individual como chalecos antibalas. También necesitan mejor capacitación interna, mecanismos para coordinar con las otras agencias locales y para comunicar información al Gobierno nacional.
• SERVICIOS SOCIALES: una lección de la policía comunitaria es que puede ser parte de una respuesta colectiva a necesidades sociales. Por ejemplo, drogas no es solo una cuestión del tráfico, sino también de adicción y distribución, que involucra a muchas agencias diferentes. Como muestra, en ciudades como Choloma en Honduras, existe colaboración entre agencias locales, las cuales no solo desarrollan políticas más integrales, sino también chequeos contra prácticas autoritarias.
• ASUNTOS INTERNOS: una transición es una oportunidad de reconfigurar las unidades de asuntos internos. Además de identificar a agentes involucrados en violencia y corrupción, puede ofrecer apoyo profesional y psicológico a oficiales en su trabajo cotidiano con los ciudadanos.

2. INTELIGENCIA Y DATOS: hay que enfrentar las debilidades de investigación criminal, a través de capacitación conjunta: para policía, fiscales y jueces, sobre todo para formular expedientes.

• No es suficiente con tener una base de datos que junta estadísticas relevantes, como carros robados, nombres de agentes de seguridad privada o los pasos ciegos en las fronteras. Se necesita análisis cualitativo y continuo para entender y romper los vínculos que forman las redes del crimen organizado. Una base para tal análisis es más cooperación entre unidades de investigación con la agencies de estadísticas, como la Dirección Policial de Investigación y el Sistema Estadístico Policial en Línea (SEPOL) en Honduras.
• ADOPCIÓN DE ESTRATEGIAS COMPSTAT: es una base fundamental en los esfuerzos de reforma policial. CompStat se centra en una rendición regular e interna de cuentas para asegurar que los recursos vayan a donde se necesitan y que las prácticas ineficaces se detengan antes de volverse abusivas. Por ejemplo, cuando Medellín aumentó su presencia policial en las calles “calientes” —utilizando información de su policía comunitaria— la criminalidad descendió un 70 % y las denuncias aumentaron en un 38 %.

3. PERSONAL Y CAPACITACIÓN: un nuevo régimen debería mostrar un compromiso de reforma con acciones rápidas para hacer que las academias sean más diversas tanto en el cuerpo estudiantil como en el currículo. Por ejemplo, tiene que incrementarse el porcentaje de mujeres instructoras y reclutar instructores de más sectores en sociedades divididas por conflictos étnicos, un paso crítico en Bolivia durante su primera transición y sin duda en la próxima. Debe ser obligatorio el título de bachillerato para acceder a cualquier puesto de agente de policía, con un rango más amplio de estudios en ciencias sociales, análisis cuantitativo y, sobre todo, inteligencia, al menos tres veces más tiempo dedicado al ciclo de inteligencia que el promedio actual de solo 30 horas.

4. POLICÍA COMUNITARIA: la gran mayoría de programas fracasan porque reflejan los intereses de fuentes externas y, usualmente, son programas superficiales, irregulares y marginales. Aunque no puede exigirse aceptación inmediata por la policía, el modelo de policía comunitaria debe ser central en vez de complementario en el modelo de educación policial, porque les permite a los oficiales trabajar con la comunidad y entender mejor las raíces de la violencia.

• Debe enfocarse en la prevención, no solo porque es el objetivo p1 rincipal, sino porque también ayuda a la policía a ser más flexible y proactiva. Debe incluir sectores con menos confianza y participación, como los jóvenes, a través de grupos como Jóvenes Contra la Violencia en América Central.
• EVALUACIÓN PANORÁMICA: en un esquema desarrollado por la policía de Chicago, participantes en un programa de policía comunitaria —policía, vecinos— evalúan sus dimensiones centrales. ¿Cuáles son las tensiones principales? ¿Se enfrentan las causas de inseguridad y no solo los síntomas? Esta evaluación popular no es solo la única manera de sostener la policía comunitaria, sino que también es un obstáculo al autoritarismo.
• Se puede empezar con programas establecidos y que deberán, sin dudas, ser despolitizados como los Consejos de Seguridad Ciudadana en Nicaragua y los Cuadrantes de la Paz y los 135 Comités de Control de la Policía en Venezuela.

5. JUSTICIA: en las transiciones a Gobiernos democráticos, entre 1980 y 2000, a los poderes judiciales se les dio más independencia oficial que capacidad institucional. La restauración formal de estos en una transición no es suficiente: hay que garantizar que el Poder Judicial tenga la capacidad de enfrentar todas las prácticas de regímenes anteriores y actuales. La justicia y la rendición de cuentas no solo es identificación y castigo de los culpables, sino cambios en las prácticas que fomentan abusos.

• Nombramiento de todos los jueces por consejos independientes, mediante concursos públicos.
• Estabilidad profesional: en Venezuela, el 73 % de los jueces son temporales, lo que les permite ser removidos por razones políticas. Esta práctica empezó en los años noventa bajo su democracia débil.
• En Nicaragua, los jueces y fiscales están inequívocamente subordinados al régimen de Daniel Ortega.
• Deben habilitarse cortes especiales en delitos específicos, sobre todo los relacionados con armas y ejecuciones extrajudiciales.
• Más acceso local a través de Juzgados de Paz Móvil, que son otro obstáculo para un control central.
• Sistemas penitenciarios: facilidades con menos hacinamiento a través de menos detención preventiva y más alternativas de encarcelación.

Una de las lecciones de América Latina es que la democratización no es una calle de una sola vía. Pero la policía, que debe garantizar la seguridad para toda la ciudadanía, bajo cualquier condición, también puede ser una fundación de estabilidad para la renovación de la democracia latinoamericana en los años 20 del siglo XXI.

BIBLIOGRAFÍA

BID. (7 de octubre de 2019). Reforma policial en América Latina: Desafíos y oportunidades [de blog Sin miedos, Seguridad Ciudadana]. Recuperado de https://blogs.iadb.org/seguridad-ciudadana/es/reforma-policial-en-america-latina-desafios-y-op ortunidades/

Corporación Latinobarómetro. (2018). Informe Latinobarómetro 2018. Santiago de Chile. Recuperado de https://www.latinobarometro.org/lat.jsp