Por: Luis Enrique Amaya, Consultor internacional e investigador en materia de seguridad 

Durante años, El Salvador figuró entre los países más violentos del mundo sin estar en guerra. En 2015, cuando la tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes llegó a la brutal cifra de 103, el país se colocó a la cabeza de la lista. Desde entonces, la tasa de homicidios ha mostrado una tendencia sostenida a la baja, hasta que, según fuentes gubernamentales, en 2022 se redujo a 7.8¹. Si la versión oficial fuese correcta, El Salvador estaría, por primera vez en su historia reciente, por debajo del nivel de epidemia de violencia definido por la Organización Mundial de la Salud (OMS), correspondiente a 10 homicidios por cada 100,000 habitantes². 

De acuerdo con el sitio web de la fundación InSight Crime, en el caso salvadoreño, la tendencia a la baja no se interrumpió en ningún momento entre los años 2015 y 2022, tal como lo exhibe el siguiente gráfico: 

Fuente: https://es.insightcrime.org/noticias/balance-insight-crime-dhomicidios-en-2022/#El-Salvador 

Este escenario optimista se confirma con los datos provenientes de los sondeos de opinión realizados en el país. Según el Instituto Universitario de Opinión Pública, de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas, la victimización directa pasó de 24.5% en 2015 a 11.3% en 2022. Desde el punto de vista de la percepción de seguridad, mientras que en el año 2015 el 82.5% de la gente creía que la delincuencia en el país había aumentado, en el 2022 el 90 % creyó que ha disminuido. 

En cuanto a la opinión sobre los principales problemas que enfrenta El Salvador, la delincuencia y la economía usualmente estuvieron en los primeros lugares de la opinión ciudadana. Sin embargo, en 2015, el 80.5 % de la población decía que el principal problema era la delincuencia, y el 15 % que la economía; por el contrario, en 2022, el 19.6 % afirma que es la delincuencia, y el 63.4 % que la economía³. Esto último está en sintonía con los hallazgos de otras encuestas, como la publicada recientemente por la Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo, la cual muestra que los problemas económicos y el costo de vida son percibidos por la población como más graves que la inseguridad y violencia⁴. Como puede verse, la historia que se cuenta ahora es diferente, a tal punto que prácticamente se ha invertido. 

Un cambio tan drástico no resulta sencillo de comprender y, en ausencia de datos abiertos y confiables, la identificación de sus causas suele estar en función de la posición de cada observador. Por lo menos, hay tres probables explicaciones: 

1. El Plan Control Territorial, como “estrategia” de intervención, ha dado resultados. El llamado Plan Control Territorial es, formalmente, la política pública de seguridad diseñada por el Gobierno de Nayib Bukele. Nunca se publicó, aludiendo confidencialidad, pero se fue anunciando por redes sociales y medios oficialistas. Por esa vía, se supo que el plan constaba de siete fases, las cuales no podían revelarse desde el comienzo. 

A día de hoy, únicamente se han comunicado los títulos o las “etiquetas” de las primeras cinco fases, a saber: i) Preparación; ii) Oportunidades; iii) Modernización; iv) Incursión, y v) Extracción. Se deduce que la quinta fase sirve de marco para el Régimen de Excepción que está vigente, aunque no se conocen los detalles. El documento del Plan Control Territorial continúa siendo confidencial, por lo que no es factible siquiera leerlo, mucho menos evaluarlo. 

2. El Régimen de Excepción, como “medida” de contención, ha dado resultados. El Régimen de Excepción dio inicio en marzo de 2022 y ya se ha prorrogado 13 veces. Su implementación ha permitido la suspensión de derechos y garantías constitucionales, como la libertad de reunión y asociación, la inviolabilidad de la correspondencia y las telecomunicaciones, el derecho de defensa y respetar el plazo de detención administrativa. En la práctica, esta medida ha facilitado las condiciones para la captura y el encarcelamiento de decenas de miles de personas. Las autoridades reportaban que, hasta el 6 de marzo de 2023, se había arrestado a 65,291 personas, calificadas todas, de entrada, como “terroristas”⁵. Y la cifra sigue subiendo. 

No obstante, muchas de las implicaciones del Régimen de Excepción no pueden averiguarse por medios institucionales ni contrastarse con otras fuentes. Solo se pueden conocer a través de las publicaciones en redes sociales que, unidireccionalmente, hacen los funcionarios del ramo y el mismo presidente de la República. Algunos de los números que es imposible saber con certeza son, por ejemplo, las características mínimas de las personas arrestadas y privadas de la libertad (antes y durante el Régimen de Excepción), las condiciones físicas y de funcionamiento de los centros penitenciarios o de internamiento temporal (bartolinas policiales) y el resultado de las denuncias por abusos o arbitrariedades en los procedimientos de detención efectuados por los cuerpos de seguridad, entre otros datos que se han clasificado como reservados o incluso confidenciales. 

Por otro lado, aunque el Régimen de Excepción, según la narrativa oficial, ha sido la medida (no la estrategia, porque no es lo mismo) responsable de la reducción sin precedentes de los homicidios en el país en el último año, también ha dado paso a un incremento exponencial en la tasa de encarcelamiento, la que ahora asciende a más de 1,500 internos por cada 100,000 habitantes (la más alta del mundo)⁶. Desde otra perspectiva, si ya hay más de 100,000 personas privadas de libertad, significa que el sistema de justicia penal de El Salvador ha logrado encarcelar a poco más del 1.5 % de la población nacional⁷. Los retos y desafíos, presentes y futuros, en materia de política penitenciaria se perfilan como extraordinarios. 

3. La combinación de las acciones represivas y la negociación (oculta) con las maras (pandillas) ha dado resultados. De acuerdo con reportajes periodísticos⁸, existe evidencia de que el Gobierno pactó con las maras desde el principio de la gestión presidencial. Las autoridades gubernamentales habrían posibilitado el ingreso atípico de hombres encapuchados a centros penales para reunirse con las cúpulas de las maras, la salida irregular de algunos líderes pandilleriles de los recintos penitenciarios y, asimismo, la retención de varios procesos de extradición de mareros reclamados por tribunales estadounidenses, entre otras concesiones. Como contraprestación, las maras estarían modulando la comisión de distintos delitos y, además, habrían promovido en sus comunidades el voto a favor del partido oficial en las elecciones legislativas y municipales del año 2021 (y podrían hacerlo, de algún modo, en las del 2024). 

El pacto se complicó, por diferentes razones, lo que redundó en lo que se denominó como la “jornada más sangrienta del país en su historia reciente”, ocurrida entre el 25 y el 27 de marzo de 2022, cuando se reportaron 87 muertes en un fin de semana. Ese hecho sirvió de justificación para activar el Régimen de Excepción, pero no habría inhabilitado por completo el arreglo con las maras. Esa mezcla de acciones represivas y diálogo oculto es lo que exige un estudio pormenorizado. 

La negociación con las maras ya estaba siendo investigada por la Fiscalía General de la República, por actos sucedidos desde 2020, pero esto fue interrumpido. El 1 de mayo de 2021, el primer día de la legislatura 2021-2024, la Asamblea Legislativa controlada por el partido oficial y sus aliados parlamentarios destituyeron al fiscal general y nombraron a un sustituto, quien desmontó el equipo de investigación del caso titulado “Catedral”. 

A este respecto, por parte del Gobierno, todo es simplemente negado o se mantiene en secreto. 

Una lectura rigurosa de esas explicaciones, que podrían formularse como tres hipótesis no excluyentes, no debiese orientarse exclusivamente a la ponderación de los efectos (o fines) logrados. El análisis también debe incluir los procesos (o medios) empleados, puesto que se parte de la premisa ética de que el fin no justifica los medios; es decir, los resultados alcanzados no validan los métodos usados (o no de manera mecánica). Empero, en la actualidad, es muy complicado examinar la vinculación entre los medios y los fines en esta materia, dado el grado de opacidad con que el Gobierno maneja la información pública. En este instante, el análisis atribucional es básicamente inviable. 

En tal contexto, lleno de claroscuros, la Fuerza Armada aparece como la instancia que más ha mejorado su imagen ante la opinión pública. Así, el 80.3 % de la ciudadanía dice que la imagen de la institución armada ha mejorado después de un año del Régimen de Excepción, seguida de la Policía Nacional Civil, con el 76.3 %, y de la Presidencia de la República, con el 76 %⁹. 

A lo largo de los años, la población salvadoreña ha solido sentir mucha confianza en el estamento militar. Las encuestas anuales de evaluación ciudadana, levantadas por el Instituto Universitario de Opinión Pública, reflejan que, sistemáticamente, la gente ha percibido más confianza en la Fuerza Armada que en la Policía¹⁰, tal como puede apreciarse en el siguiente gráfico:  

Fuente: https://uca.edu.sv/iudop/encuestas-de-opinion/2023/ 

Entre los años 2015 y 2017, según las mismas encuestas, la Fuerza Armada estuvo en el tercer lugar del ranking de las instituciones con mayor confianza de la ciudadanía, por detrás de las iglesias (católica y evangélicas). Sin embargo, la opinión pública se modificó a partir de 2019, cuando Nayib Bukele asumió la Presidencia de la República. Ese año, el presidente se quedó con el primer lugar en la confianza de la población, y la Fuerza Armada ocupó el cuarto puesto. Y entre 2020 y 2022, el presidente Bukele siguió al frente de este ranking, mientras que la Fuerza Armada se ha situado, consistentemente, en el segundo lugar. 

No obstante, la falta de transparencia y el restringido acceso a la información pública reducen las posibilidades de llevar a cabo otros análisis que contemplen aristas complementarias. Algunos de estos análisis pendientes son: el comportamiento del gasto público en Defensa, la inversión en equipamiento o armamento bélico, la cantidad de elementos militares asignados a tareas de seguridad pública, la resolución de las denuncias interpuestas por violaciones a los derechos humanos (ya sea ante el Ministerio de la Defensa Nacional, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos u otra agencia del Estado), entre otros asuntos clave que se desconocen. 

En términos generales, los datos demuestran que la Fuerza Armada es una institución respetada por la población. La gente de a pie, de hecho, le tiene confianza y la percibe como un actor relevante, aunque su contribución específica y objetiva al estado actual de la seguridad no es fácil de determinar con precisión, o al menos no con el debido rigor técnico. Ahora bien, si se acepta que, como suele decirse, “en política, la percepción es la realidad”, sin duda la Fuerza Armada seguirá teniendo un papel protagónico en esta materia por un tiempo imprevisible. Con todo, aún no está claro si el presidente ha previsto establecer límites sobre su rol en el sector de seguridad y justicia. Este tema, como otros, está quedando pendiente. 

[1] Secretaría de Prensa de la Presidencia. (2023). Comunicado de Prensa: El Salvador Registra el Promedio de Homicidios más Bajo de Centroamérica. https://www.presidencia.gob.sv/el-salvador-registra-el-promedio-de-homicidios-mas-bajo-de-centroamerica/

[2] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2013). Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014, Seguridad Ciudadana con Rostro Humano: Diagnóstico y Propuestas para América Latina. https://www.undp.org/es/latin-america/publications/informe-regional-de-desarrollo-humano-2013-2014

[3] Instituto Universitario de Opinión Pública. (2023). Encuesta de Evaluación del Año 2022. https://uca.edu.sv/iudop/publicacion/evaluacion-de-ano-2022-2/

[4] Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo. (2023). Encuesta Coyuntural Marzo 2023. https://www.fundaungo.org.sv/products/encuesta-coyuntural-marzo-2023/789

[5] Ministerio de Justicia y Seguridad Pública. (2023). Ministro de Seguridad Reporta 65,291 Terroristas Capturados en Régimen de Excepción. https://www.seguridad.gob.sv/ministro-de-seguridad-reporta-65291-terroristas-capturados-en-regimen-de-excepcion/

[6] Marcelo Bergman. (2023). Las Cárceles de El Salvador: Un Desafío para Latinoamérica. https://archivosdelpresente.com/articulos/las-carceles-de-el-salvador-un-desafio-para-latinoamerica/

[7] Amnistía Internacional. (2023). El Salvador: A un Año del Régimen de Excepción, las Autoridades Cometen Violaciones de Derechos Humanos de Forma Sistemática. https://www.amnesty.org/es/latest/news/2023/04/el-salvador-state-emergency-systematic-human-rights-violations/#:~:text=Actualmente%2C%20El%20Salvador%20registra%20una,de%20su%20poblaci%C3%B3n%20en%20prisi%C3%B3n

[8] Óscar Martínez y Daniel Reyes. (2023). Cronología del Pacto entre el Gobierno de Bukele y las Pandillas. https://elfaro.net/es/202301/el_salvador/26676/Cronolog%C3%ADa-del-pacto-entre-el-Gobierno-de-Bukele-y-las-pandillas.htm

[9] Instituto Universitario de Opinión Pública. (2023). Encuesta del Primer Año de Implementación del Régimen de Excepción. https://uca.edu.sv/iudop/publicacion/encuesta-sobre-coyuntura-nacional-3/

[10]  La escala utilizada considera las opciones de respuesta de ninguna confianza, poca confianza, alguna confianza y mucha confianza.